Мировой опыт реализации государственно-частного партнерства

Источник: Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование" Номер 1-2 (26-27) Июнь 2006

Я представляю Федеральное государственное учреждение «Дороги России», являющееся головной организацией Министерства транспорта и Федерального дорожного агентства, ответственное за подготовку и реализацию проектов платных автомобильных дорог.

Общая цель реализации проектов платных автодорог в России - расширение ресурсной базы дорожной отрасли и интенсификация развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации засчет привлечения внебюджетных инвестиций на основе механизмов ГЧП.

В настоящее время осуществляется подготовка ряда пилотных инвестиционных проектов, среди которых:

• строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург;
• строительство соединительной автомобильной магистрали от МКАД в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомобильной магистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск;
• строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области;
• реконструкция, строительство и эксплуатация на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях.

Проекты платных автомобильных дорог в Российской Федерации планируется реализовывать на концессионной основе с возложением на концессионера обязанностей по финансированию, строительству и коммерческой эксплуатации объектов на платной основе.

Государство берет на себя реализацию всех подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, осуществление изъятия и выкупа земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта.

Основной концессионной моделью ГЧП, адаптированной для использования при создании инфраструктурных объектов в России, является схема ВТО (строительство - передача - эксплуатация), предусматривающая следующую примерную последовательность организационных и юридических действий:

• реализацию государством подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, осуществление изъятия и выкупа земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта;
• проведение открытого тендера на право заключения концессионного соглашения;
• заключение с победителем тендера концессионного соглашения и долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода создаваемого объекта;
• осуществление концессионером строительства объекта на условиях долевого финансирования из собственных и привлеченных им средств и средств федерального бюджета;
• регистрация объекта после завершения строительства в государственной собственности Российской Федерации (с концессионными обременениями);
• осуществление концессионером после завершения строительства коммерческой эксплуатации объекта в течение установленного концессионным соглашением срока (20-40 лет);
• возврат объекта концессионного соглашения по истечении срока концессии государству.

Важнейшим принципом реализации и критерием отбора проектов ГЧП является наличие положительных социальных эффектов, включая показатели финансовой, бюджетной и экономической эффективности для государства, а также гарантии обеспечения возвратности инвестиций и необходимого уровня доходности на вложенный капитал для каждого партнера.

В дорожном секторе возврат инвестиций для концессионера обеспечивается за счет финансовых поступлений от коммерческой эксплуатации создаваемой автомобильной дороги.

В целях повышения финансовой эффективности проекта для частного партнера государство берет на себя расходы по софинансированию строительства объекта.

Условиями концессионного соглашения может также предусматриваться механизм компенсации недостающих доходов на этапе коммерческой эксплуатации объекта.

Возврат инвестиций для государства преимущественно обеспечивается за счет системы косвенных мультипликативных социально-экономических эффектов от создания автомобильной дороги и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

Помимо получаемых государством косвенных эффектов, условиями концессионного соглашения может предусматриваться прямая концессионная и арендная плата в бюджет, а также иные выплаты концессионера, например, в случае, если его фактические доходы существенно превышают оговоренный в соглашении размер прибыли.

Другие инструменты обеспечения возвратности инвестиций частного партнера:

• предоставление государственных гарантий на привлекаемый заемный капитал;
• страхование отдельных видов рисков;
• освобождение концессионера от уплаты ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и т.д.);
• заключение концедентом дополнительных гарантийных соглашений с кредитными организациями, участвующими в финансировании проекта (снижение уровня процентных ставок по кредитам);
• предоставление в аренду концессионеру дополнительных земельных участков под развитие объектов придорожной инфраструктуры;
• передача концессионеру в дополнение к создаваемым объектам концессионного соглашения уже созданных и действующих объектов дорожной инфраструктуры;
• эмиссия ценных бумаг, в том числе с целью рекредитования на финансовом рынке;
• привлечение более дешевых заемных ресурсов через фонды прямых инвестиций.

Допускается также применение других инструментов обеспечения возвратности инвестиций частного партнера, таких как: предоставление государственных гарантий на привлекаемый заемный капитал сроком до 5 лет, страхование отдельных видов рисков, освобождение концессионера от уплаты ряда налогов и т.п.

Строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург

Одним из наиболее масштабных общенациональных проектов является проект строительства скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург, направленный на создание современного транспортного сообщения, интегрированного в систему международных транспортных коридоров, включая панъевропейские транспортные коридоры № 9 и № 2, а также международный транспортный коридор «Север - Юг».

При проектировании скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург (рис. 1) закладываются следующие основные параметры:

• протяженность - 643 км;
• количество полос движения - 10 (км 15-29) / 8 (км 29-35) / 6 (км 35 - 643);
• категория магистрали - 1А/1Б;
• количество мостов - 106;
• количество развязок - 34;
• количество эстакад и путепроводов - 178;
• полоса отвода - 5560 Га;
• количество пунктов оплаты - 107;
• расчетная скорость движения - 150 км/ч;
• расчетное время в пути - 5-7 ч.

Общий объем капитальных вложений предварительно определен в сумме 180 млрд руб. (6,3 млрд долл.). Реализация проекта планируется на период 2006-20 гг. с разбиением автомагистрали по участкам строительства.

Рис. 1. Проект строительства скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург.

Общая схема мероприятий по строительству отдельных участков скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург имеет ряд особенностей:

• заключение с концессионером долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода проектируемой магистрали;
• предоставление концессионеру гарантии обеспечения минимальной доходности проекта (гарантии трафика);
• государственная поддержка реализации проекта в форме субсидий, покрывающих значительную долю затрат на этапе строительства;
• государственная гарантия минимального уровня выручки Инвестора (с ежегодной индексацией) и использование компенсационных платежей.

Прогнозируемый комплексный социально-экономический эффект реализации проекта строительства скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург:

• мощный толчок для развития экономики 4 субъектов РФ;
• увеличение мобильности населения и субъектов рынка;
• создание новых рабочих мест;
• реализация транзитного потенциала международного коридора «Север - Юг»;
• повышение эффективности работы морского порта Санкт-Петербург;
• увеличение скорости доставки грузов и пассажиров, снижение транспортных издержек;
• повышение инвестиционного рейтинга территорий;
• создание условий для реализации большого числа девелоперских и высокотехнологичных проектов.

Строительство соединительной магистрали от МКАД до автомагистрали Москва - Минск

Еще одним инвестиционным проектом высокой степени готовности является строительство соединительной автомагистрали от Московской кольцевой автомобильной дороги в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомобильной магистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск (обход г. Одинцово). Интенсивность движения автотранспортных средств на головном участке автомагистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск в настоящее время более чем в 2 раза превышает нормативную пропускную способность.

Как следствие, возникают транспортные заторы на выезде из г. Москвы, а также вдоль всей трассы автомагистрали в районе г. Одинцово.

При этом транспортные средства, используя объездные маршруты движения по Рублево-Успенскому, Подушкинскому и Сколковскому шоссе, значительно ухудшают условия движения по указанным автодорогам. Актуальность совершенствования транспортно-эксплуатационного состояния головного участка автомагистрали Москва - Минск многократно возрастает вследствие роста внутрироссийских и экспортно-импортных перевозок по маршруту Берлин - Брест - Минск - Москва - Нижний Новгород (панъевропейский транспортный коридор № 2).

В условиях сложившейся вдоль автомагистрали застройки кардинально увеличить пропускную способность на головном участке не представляется возможным. Решение транспортной проблемы может быть осуществлено только путем строительства в обход г. Одинцово нового выхода на МКАД (рис. 2).

При строительстве автомагистрали закладываются следующие основные параметры:

• протяженность - 19,5 км;
• число полос движения - 6;
• техническая категория - 1Б;
• ширина проезжей части - 2×11,25 м;
• ширина разделительной полосы - 5 м;
• ширина земляного полотна - 35 м;
• количество развязок - 4;
• общее количество искусственных сооружений - 12;
• расчетная скорость движения - 120 км/ч;
• открытая система взимания платы;
• количество ПВП - 2(4).

Рис. 2. Соединительная магистраль от МКАД в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомагистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск.

Потребность в финансировании ФГУ «Дороги России» обусловлена затратами инвестиционного периода всего проекта в размере 12 757 млн руб. С учетом инфляции за период с 2006 по 2010 г. стоимость проекта возрастет и составит 16 861 млн руб.

Финансирование предполагается осуществлять приблизительно в равных долях. Расходы государства и инвестора с учетом инфляции составят 8 464,2 и 8 396,8 млн руб. соответственно.

Бюджетная эффективность проекта характеризуется налоговыми поступлениями в бюджеты всех уровней, инициируемыми созданием нового объекта.

Общественная эффективность заключается в развитии сети автодорог в западной пригородной зоне г. Москвы и создании новых рабочих мест, в повышении безопасности дорожного движения и качества обслуживания участников дорожного движения, в улучшении условий и увеличении объемов грузовых и пассажирских перевозок при снижении их себестоимости.

Коммерческая эффективность для инвесторов будет обеспечиваться путем передачи автомагистрали в концессию и использования в коммерческих целях придорожных полос.

Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области

Масштабным проектом федерального значения является строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (ЦКАД).

Основными целями реализации инвестиционного проекта «ЦКАД» являются:

• повышение мощности и улучшение качества поперечных транспортных связей в пределах Московской области и, как следствие, кардинальное улучшение транспортного обслуживания населения и бизнеса в регионе;
• создание инфраструктурных предпосылок для оптимизации грузовых и пассажирских потоков и ощутимого снижения эксплуатационно-инфраструктурной составляющей стоимости перевозок;
• содействие повышению уровня социально-экономического развития и инвестиционной привлекательности Московской области и областей, граничащих с Московской областью, и формированию в зоне тяготения ЦКАД новых «узлов ускоренного развития»;
• снижение уровня перегрузки на головных участках федеральных дорог -радиальных входах/выходах в Москву/из Москвы за счет перераспределения транспортных потоков движения;
• существенное уменьшение нагрузки на МКАД в части транзитных перевозок грузов и пассажиров автомобильным транспортом и дальних внутриобластных перевозок;
• содействие наращиванию транспортного потенциала и транзитной привлекательности международных транспортных коридоров № 2 («Лондон - Екатеринбург»), № 9 («Хельсинки - Юг России») и перспективного коридора «Хельсинки - Нижний Новгород»;
• уменьшение отрицательного воздействия автотранспорта на окружающую среду Подмосковья за счет вывода транзитного транспорта, следующего по московским кольцевым дорогам, из населенных пунктов и пределов особо охраняемых территорий, за счет перехвата, рационального перераспределения и оптимальной логистической обработки грузовых потоков на дальних подступах к Москве;
• формирование инфраструктурной основы современной интермодальной транспортной и логистической системы Московского транспортного узла опорной транспортной сети Российской Федерации;
• повышение безопасности дорожного движения и снижение аварийности на дорогах Московской области.

Проект предусматривает реконструкцию: участков Малого московского кольца общей протяженностью 194,8 км, участков Большого московского кольца общей протяженностью 109,7 км, участков Минского шоссе общей протяженностью 33,9 км, развязок в разных уровнях со всеми крупными радиальными магистралями и железными дорогами, а кроме того, планируется построить 2 крупных мостовых перехода.

Основные параметры магистрали:

• протяженность - 442,7 км;
• количество полос движения - 2-6 полосы в каждом направлении;
• категория магистрали - 1А/1Б;
• расчетная скорость движения - 150 км/ч.

По предварительным экспертным оценкам, стоимость строительства ЦКАД составит не менее 231,3 млрд руб.

Конкретное значение стоимости будет зависеть от утвержденного варианта трассы, выбранных технических решений и применяемых технологий, сроков начала и окончания строительства и т.д.

Предусматривается использование частных инвестиций при строительстве и возможность последующей эксплуатации дороги на платной основе. В качестве альтернативы для проезда может быть использована существующая сеть автомобильных дорог. Возврат затрат для инвестора планируется осуществить за счет взимания платы за проезд, а также путем взимания рентных платежей с владельцев грузовых терминалов, объектов сервиса, рекламораспространителей, лиц, коммерческая деятельность которых будет напрямую связана с эксплуатацией ЦКАД.

Проект планируется реализовывать с использованием концессионной схемы ВТО, уже описанной выше.

Строительство автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях

Еще один перспективный проект - это проект реконструкции, строительства и эксплуатации на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях (рис. 3).Федеральная автомагистраль Москва -Воронеж - Ростов-на-Дону - Новороссийск (М-4 «Дон») является важнейшей автодорогой России меридионального направления и кратчайшим маршрутом между Центральным регионом России и регионами Черноземья, Северного Кавказа и Закавказскими странами СНГ с выходом на Турцию и Иран.

Рис. 3. Проект реконструкции, строительства и эксплуатации на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях.

Значение автодороги М-4 обусловлено ее ролью в обеспечении дальних транзитных перевозок и транспортно-экономических связей внутри административных образований, на территории которых она проходит, и вхождением в состав транспортного коридора Север - Юг.

На основном своем протяжении трасса фактически исчерпала свою пропускную способность. Общая потребность в инвестициях для проведения комплексной модернизации магистрали оценивается в 50 млрд руб. При сложившемся уровне бюджетного финансирования данная программа сможет быть реализована не ранее 2025 г.

Восполнить существующий дефицит бюджетного финансирования предлагается за счет привлечения частных инвестиций с использованием концессионных механизмов и перевода ряда действующих и строящихся участков в режим коммерческой эксплуатации на платной основе.

Проект реконструкции, строительства и эксплуатации на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях предполагает:

• реконструкцию и последующую эксплуатацию на платной основе 2 действующих участков в Московской области;
• реконструкцию и последующую эксплуатацию на платной основе 3 действующих участков в Липецкой области;
• строительство и последующую эксплуатацию на платной основе 3 новых участков в Липецкой области.

Целями реализации проекта являются:

• повышение технических характеристик и пропускной способности МТК «Север - Юг»;
• разгрузка существующей федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон»;
• повышение качества предоставляемых услуг пользователям, снижение непроизводительных затрат времени и уровня аварийности на федеральной автомобильной дороге М-4 «Дон»;
• повышение мобильности населения и субъектов рынка, стимулирование инвестиционной, хозяйственной, деловой и социальной активности в Московской и Липецкой области;
• экономия бюджетных средств за счет переложения на концессионера части расходов по созданию и 100% расходов по техническому содержанию объекта;
• снижение экологической нагрузки в зонах тяготения к федеральной автомобильной дороге М-4 «Дон».

При разработке проекта закладываются следующие основные параметры магистрали:

• общая протяженность - 232,7 км;
• категория дороги - 1-А/1-Б;
• число полос - 4-6;
• расчетная скорость движения по всем участкам - 120-150 км/ч.

Реализация проекта планируется на период 2006-10 гг.

В качестве наиболее приемлемой формы ГЧП для второй стадии проекта предлагается использовать концессию с приемлемыми для населения тарифами и смешанной формой государственной поддержки - субсидиями на стадии строительства и (в случае необходимости) компенсационными платежами на стадии эксплуатации. Реализация концессионного проекта планируется, как и в уже названных проектах, по схеме ВТО.

Ориентировочный объем капитальных вложений на государственной стадии составляет 4,14 млрд руб., а на концессионной стадии - 15,4 млрд руб.

По завершении строительства права собственности на участки км 330-355, км 355- 400 регистрируются на государство. Частный инвестор получает указанные участки, а также участки км 72-117, км 400-414 в концессию на срок, достаточный для возврата вложенных средств и получение согласованного размера прибыли на вложенный капитал. Объем государственной поддержки на концессионной стадии может составить 30-50% от объема капитальных вложений на концессионной стадии.

Особенностью данного проекта является дополнительная передача концессионеру готовых платных участков М-4 «Дон» км 21-72, км 414-464 в эксплуатацию на платной основе для сокращения сроков возврата инвестированных средств.

В настоящее время имеется ряд правовых оснований, в частности распоряжения Правительства РФ, для организации эксплуатации на платной основе действующих участков М-4 «Дон», что позволяет говорить о том, что в настоящее время созданы важнейшие условия для организации эксплуатации на платной основе в рамках единого проекта (на государственной стадии).

Подводя итог, мне хотелось бы подчеркнуть несколько ключевых моментов.

Мировой опыт показывает, что создание системы платных автомобильных дорог с использованием механизмов ГЧП особенно эффективно для решения проблемы развития транспортной инфраструктуры, увеличения пропускной способности основных транспортных коридоров, позволяет стимулировать развитие экономики при снижении нагрузки на государственный бюджет.

В социально-экономических и географических условиях Российской Федерации необходимость создания современных транспортных коммуникаций, реализации транзитного потенциала страны, снижения транспортных издержек и повышения мобильности населения особенно актуальна в аспекте достижения целей высокого экономического роста.

В настоящее время ФГУ «Дороги России» проводит ряд мероприятий в целях обеспечения государственного финансирования проектов платных автомобильных дорог. В частности, готовятся заявки на получение государственной поддержки из средств Инвестиционного фонда РФ. В этой связи одной из актуальных задач Дирекции на сегодняшний день является получение подтверждений готовности потенциальных инвесторов участвовать в проекте.

При плановом развитии событий уже в июле будет объявлен первый концессионный конкурс по проекту строительства скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург (участок км 15-58).

В целом необходимо отметить, что интерес отечественных и зарубежных инвесторов к российским проектам платных автомобильных дорог растет.

Несмотря па наличие ряда проблем организационно-правового характера, которые все еще существуют в Российской Федерации, внедрение механизмов ГЧП в России и реализация таких крупных и значимых транспортных инфраструктурных проектов, как создание платных автомобильных дорог, на их основе представляется одной из первоочередных задач развития российской транспортный системы.